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【思考】PPP的四大...
点击:次  来源:  日期:2019-01-15 14:45:01

【思考】PPP的四大困境与对策

PPP在我国的发展目前尚处于探索阶段。据财政部PPP中心数据显示,截至2016年4月13日,纳入全国PPP综合信息平台的项目达7835个,总投资万亿元,落地率约为21.7%。但是,如果将PPP项目实施的识别、准备、采购、执行、移交分阶段计算,执行阶段的项目数与入库项目数量比,实际的签约数不足10%。3月末,全国PPP项目的开工数量仅占到全部推荐项目的8.4%,落地难的问题非常突出。加上本身在操作层面上环节比较多,涉及专业领域比较广泛,在项目推进过程中,有很多问题凸显出来,面临着诸多挑战。

挑战主要来自于制度供给不足、部门职责不清、民间资本进入难不敢进、操作不规范等因素。

制度供给不足

虽然PPP模式在我国早就存在,但过去在经济高速增长时期以BOT和BT形式为主,并没有引起决策层的关注。随着经济下行、财政压力不断增大,“稳增长、补短板”的需求膨胀,决策层系统性地推出了模式。目前尚未有PPP立法,目前有关PPP的法规除了国务院颁布的条例外,多为部门和地方制定,法规层次低,法律效力不高,且还存在财政部和国家发改委两个部门版本,未形成完整的法律体系。由于制度供给上缺乏顶层性和系统性,造成实践工作中的困惑和难题无法突破和解决。

比如:在包含工程建设内容的PPP项目中,会遇到首先要进行公开招标或其他招标方式,选择确定社会资本方;然后,再进行公开招标或其他招标方式,选择工程建设企业,即进行两阶段招标。而根据《招标投标法实施条例》第9条的规定,可以通过一次招标活动将原本需要两次招标采购的程序予以合并,解决由具有相应建设资质的施工企业经过第一阶段招标后可以直接进行工程建设施工的问题。而在PPP项目中,大多采用竞争性谈判或竞争性磋商选择社会资本方,社会资本方中选后是否仍然可以采用这种合并选择模式。在《招投标法》及其实施条例包括《政府采购法》中,均没有明确,导致地方政府无所适从。

又比如,在通过招投标或竞争性谈判或竞争性磋商等方式确定PPP项目实施方后,签订特许协议的时候是否还应该再进行招投标,这个问题也没有明确。

另外,现有《土地管理法》和《物权法》与运作也存在不适用之处。现行法律规定,经营性土地使用权必须通过“招拍挂”方式获取。而政府在授予特许权时,无法确保特许权人一定能够获得项目所需的土地使用权。如对于铁路、轨道交通等项目,由于投资巨大、回收期限较长,投资方往往要求捆绑地上物业开发(即在地铁上面的土地盖物业),但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,商业等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业,其用地性质应为经营性用地,也应该按“招拍挂”程序取得建设用地使用权,这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地,能否进行综合一体化开发成为各地政策无法突破的问题。


部门职责不清

目前,负责PPP项目组织管理工作的主要是两个部门,即国家发改委和财政部,各自先后下发了一系列PPP文件,也各自建立了PPP项目库,对规范推动PPP工作起到了积极作用。但两部委目前在职责分工上不清晰,在出台的不少政策文件中,存在不一致甚至相冲突的地方,导致地方在执行时无所适从。如在对社会资本的界定上,财政部所称社会资本“是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”,这一规定,将与本级政府由行政隶属关系的融资平台公司及其他控股国有企业排除在外。而国家发改委则因其并未对什么是符合条件的国有企业做出具体规定,本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业都可参与PPP项目。一边是规定不能进入,一边是规定可以进入,一方面导致地方政府在实际操作时难以抉择,另一方面也为日后的项目运作留下隐患。

再比如,目前财政部和国家发改委均推出了PPP示范项目(或称为典型案例),涉及多个领域,但对于示范项目的认定标准不甚相同,给地方实际操作带来困惑。在地方层面,目前地方财政厅(局)和发改委(局)在推进PPP过程中,也均建有PPP项目库,向社会推介发布PPP项目,这些项目涉及的领域大部分相同,企业和中介机构均反映,分不清发改部门和财政部门在推进PPP工作中的分工。

民营资本进入难和不敢进

今年以来,民营资本投资一路下滑,尽管存在多种原因,但与PPP项目民营资本参与度低也有密切的关系,民营资本“进入难”和“不敢进”的问题突出。

“进入难”表现为:一是地方政府在“稳增长”的压力下,优先推出的往往是大型或特大型公共设施和公共服务项目,也有一些是为图简便将零散项目打包进入PPP模式,融资需求大多在几十亿上百亿甚至几百亿元,民营企业因为不具备如此强大的融资能力而被拒之门外。

二是现在的PPP合作中,不少地方政府“架子”比较大,还停留在过去传统的思维中,认为是政府“批准”给社会资本方做PPP项目,而不是双方之间平等的合作。一些政府官员习惯了依靠行政命令在PPP项目合作中颐指气使,甚至朝令夕改。可是一旦政府方放下身段、放下“架子”,基于契约精神与社会资本方合作,又怕自己在成本、收益等方面“算计”不过社会资本方,会处于劣势。同时,政府与社会资本的密切合作,又容易被理解为“官商勾结”,在当前的政治生态下,地方官员还存在着这样那样的顾忌。部分地方政府领导为规避“道德风险”在公开招投标或竞争性谈判和磋商中优先选择国有企业主体,民营企业不被同等对待。

保险资金参与PPP项目的实践

自2006年保险资金开始通过各类资管产品直接投资基础设施类项目,已十年有余。截至2016年5月底,保险资管机构累计发起设立基础设施债权投资计划300项、基础设施股权投资计划17项,合计规模8938.26亿元。保险资金已成为基础设施类项目的主力投资者之一。长期以来保险资金积极参与PPP模式,支持基础设施建设,参与了一大批国家重点基础设施项目投资。包括2008年险资投资160亿元,参与京沪高铁建设,成为京沪高铁第二大股东;2010年参与南水北调工程,合同规模达到150亿元;2013年投资中石油西气东输油气管道项目;2014年发起并投资120亿元的粤东西北城市发展产业投资项目;2014年设立北京地铁16号线股权投资计划,募集规模达70亿元等。

未来保险资金深度参与PPP项目、服务实体经济发展的潜力还很大。按照目前的发展速度,“十三五”期间险资的可运用规模将达到20万亿元,这将为保险资金携手PPP发展奠定坚实的基础。

中再—北京地铁十六号线股权投资计划正是复合型PPP模式的创新与实践。北京地铁十六号线项目是北京市《引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》中确定的首批试点项目,创新使用了“股权融资+特许经营”复合型PPP投融资模式:从资本层面将16号线总投资按一定原则和比例分为A、B两部分,A部分通过股权融资方式,引入该投资计划约120亿元保险股权投资;B部分通过特许经营方式引入社会投资者(香港地铁)作为特许经营的合作方,引入初始投资150亿元;两部分合计,十六号线引资项目拟吸引社会资本不超过270亿元。这种“股权融资+特许经营”的投融资方案是复合型公私合营(PPP)方案的创新表现形式,其内涵是根据不同社会投资人的利益诉求和风险偏好,分别采用差异化的融资结构和回报方式吸引多个社会投资人参与同一个项目,投资人获取与其承担风险相匹配的回报,从而达到共赢的效果。其中,中再—北京地铁十六号线股权投资计划作为股权投资人,将募集资金专项用于十六号线公司股权增资,京投公司支付固定费率的股权让渡对价款。期末,京投公司无条件等额原值回购投资计划所持全部股权。

该投资计划是保险资管领域首单轨道交通类基础设施股权计划。其通过稳健灵活的产品设计,有效解决了保险资金深度参与市政基础设施投资时面临的几个突出难题:一是通过股债结合的形式创新,有效平衡了投资实质风险防控与投资收益水平匹配的问题;二是通过10+10年的产品久期创新设置,灵活满足了投融资方的不同需求;三是通过适当安排,有效引入北京市政府财政支持,以低成本引入外部资源提供信用支持;四是通过与交易对手之间的收益波动互换机制安排,解决股权投资项目回报周期长与保险资金对于即期收益要求之间的矛盾,在“复合型PPP”融资方案中建立了权责对等的长期合作关系,达到了较好的“激励相容”效果。

总体而言,保险资金在参与PPP项目方面已积累了部分成熟经验,投资模式也从过往由政府提供硬兜底、硬担保的方式向高度市场化的方向转变。下一步,保险资金将致力于探索创新交易结构,充分依赖商业化的运作模式和管理能力,为险资投资基础设施建设项目提供切实可行的解决方案,服务保险资金的长期配置需求。

保险资金参与PPP项目的实施路径

PPP模式作为一种新型市场化公共服务供给机制,在欧美发达国家已被广泛运用。其核心是“收益共享、风险共担”,运用社会资本的优势,提升公共服务整体效率。但从目前的实施效果来看,截至2016年一季末,各地推出PPP项目达7721个,总规模超8万亿元,但项目签约率不足5%,落地难问题突出。

PPP项目标的多为基础设施及公共服务项目,所需资金量大、周期长、复杂度高,对社会资本的资金实力要求严格,也对操作团队的专业性要求较高。险资作为市场上期限最长的重要资金提供方,参与基础设施投资领域已十年有余,累计投资规模近万亿元,培养了一大批专业投资人才,逐渐搭建起与地方经济合作共赢的平台。同时,近期保监会公布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》,取消了对投资行业的具体约束,增加政府和社会资本合作(即PPP模式)等可行投资模式,为保险资金参与PPP项目提供了明确的政策支持。另外,保险作为“社会稳定器”,有义务也有意愿协助政府提升社会治理能力,助推各级政府改进公共服务、加强社会管理,成为政府PPP项目最有力的合作伙伴。

总体来看,险资参与PPP项目,应当注意以下几个问题:

一是关注险资负债特性,保障资金安全。鉴于保险资金为负债端资金的特性,险资首先应当在保证安全性的前提下,以让渡流动性的方式来提升收益,而不应通过降低安全性的方式来提升收益。既可以财务投资人的角色与其他产业资本充分合作,合理分担风险与收益;也可通过政府采购,将保险资金的投资偿付列入财政预算;又可通过结构化安排,以足够多的劣后级设置,保证险资的优先偿付。

二是战略布局有所侧重,恰当选择细分领域。面对种类繁多的PPP项目,保险资金应当有所为、有所不为,在战略布局上应有所侧重,选择适合自己的细分领域。保险资金具有规模大、期限长、能够市场化运营等特征,具备在一些高层级、大体量项目上的对接能力,典型的如养老、医疗等公共服务项目或轨道交通、公租房等基础设施建设项目。但应根据项目的特点、地方政府的风险偏好以及保险公司自身的经营理念,侧重于选择符合自身特征的项目类型。

三是主动寻求突破点,充分发挥社会管理职能。保险行业既能通过保险资金提供社会公共服务,也能通过保险产品提供社会公共服务,还能通过全方位的社会管理职能提供公共服务。在与PPP项目的对接中,险资也应充分发挥广泛的社会管理职能:一是可与地方政府共同设立PPP项目管理部门,作为区域整体PPP项目的操作主体与微观抓手,与地方政府实现共荣双赢;二是可以考虑从单纯的资金提供者向资金提供者与社会管理服务提供者相结合的角色转换,更加深层次地切入PPP项目管理;三是以市场化方式,积极主动地发掘适合险资参与的PPP项目,为地方政府补充PPP名单和项目库提供建议。

四是共同撬动社会资本,助力供给侧改革。保险资金在我国供给侧改革中具有不容推卸的责任。保险行业除其商业属性之外,还具有一定的公益属性。在当前国内资金脱实向虚的经济环境中,大规模、长期限、低成本的保险资金进入PPP行业,有助于撬动更多的社会资本,引导资金向基础设施建设等实体经济领域流动。PPP模式有助于推动我国公共投融资领域的供给侧改革,对于改善财税体系的运行效率具有积极的作用。

稳定投资人回报预期推进PPP模式

保险资金在履行社会责任、积极支持国家和地方基础设施建设的同时,也应获得合理的回报。因此,在推进PPP模式的过程中要遵循一些基本原则,稳定投资人回报预期,具体来看有以下几项建议:

科学分类,因类施策。根据PPP项目自身市场化程度的高低,可以将项目大体划分为纯公益类项目、准公益类项目、市场化项目。对于纯公益类项目,应由政府和社会资金共同研究、科学测算项目的开发运营成本,将风险降至社会资本可以接受的区间。对于准公益类项目,应当明确项目功能的开发边界,保持公益职能与经营职能的相对平衡。对于市场化项目,应保证项目招标过程的公平公开,保证项目特许经营权的稳定,为投资人获取合理回报预留空间。

顺应市场趋势,调整监管政策。目前PPP项目处于推广阶段,仍需监管政策进一步放开。一是适应参与主体的变化,在项目的建设运营上给予更加明确的指导意见;二是适应商业模式的变化,在交易结构的设计上给予险资更多的灵活政策;三是适应风险分布的变化,在风险资产的认定上给予更加符合市场现状的明确标准。

健全法律法规,合理分担风险。一是在指导思想上,应摈弃单纯融资的思维,树立共赢思维。要避免短期化、功利化的做法;二是在具体做法上,满足社会资金的合理回报要求,变收益率“封顶”为“保底”;三是在政策环境上,保持项目所获得的优惠政策或权利的稳定性,遵守项目约定和有关承诺,最大程度规避后期可能出现的市场规模不达预期、项目推进受阻被迫终止等风险;四是根据项目运营成本的动态变化,有必要时适时调整服务价格水平,确保投资能够顺利获得最初设定的目标收益率水平;五是考虑在税收上给予适当优惠,增厚投资回报的安全垫。

推进组织形式创新,解决操作运营难题。原有地方政府融资平台承担着基础设施项目建设的具体执行职能,PPP模式的实施可能会带来操作主体、执行主体缺失的难题。在这方面,可以考虑险资等社会资本与地方政府建立合资运营公司,对项目的具体实施负责。一是科学设计治理机制,确保各方权益得到有效保障;二是制定合理的激励机制,确保项目有效运营;三是建立外部监督考核机制,确保公共利益目标顺利实现。

原标题:保险资金参与PPP项目投融资的实践与探索



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