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徐成彬谈轨道交通PPP...
点击:次  来源:  日期:2019-01-15 14:46:34

徐成彬谈轨道交通PPP:力荐基于现金流的创新补贴模式

城市轨道交通在城市发展过程中,尤其像一线城市和部分二线城市,对于解决城市交通和可持续发展问题具有十分重要意义。城市轨道交通是投资规模最大的单体城市建设项目,也是我国推广PPP模式的重点领域。城市轨道交通PPP是最复杂的城市PPP项目之一,涉及的内容非常广泛。本文将重点介绍城市轨道交通PPP的核心内容――补贴模式及其创新。


对于准经营项目而言,补贴是必不可少的,是PPP项目财务可持续性的重要保证。很多部门常常提到PPP项目可行性口缺口问题,实际上就是政府补贴问题。这不仅对于轨道交通项目十分重要,对于其他准经营项目都是核心问题。在我们PPP实践工作过程中,这一直是难点,也是大家关注的焦点。


下面我主要讲四个方面的内容。一是作为PPP在轨道交通中应用专题,我想把我国轨道交通总体发展与规划情况先做个介绍;第二是关于轨道交通的补贴因素,轨道交通为什么需要政府补贴?我认为主要有八个因素;第三点是关于政府的补贴模式,我国轨道交通补贴各地做法不完全相同,我们对常见补贴模式进行了总结,结合我们轨道交通PPP实践,提出一些模式创新;第四个是对轨道交通的补贴机制提出一些建议。



一、地方政府为何愿意采用PPP模式推进轨道交通



首先给大家介绍第一项内容――轨道交通的发展概况。我们知道,中国的PPP或者BOT发展,在改革开放初期就引进学习国外经验。现代意义上的PPP基本上与西方国家,特别是与英国基本上同步发展的。但是我国城市轨道交通的发展不一样,我们比发达国家起步晚了一百年!现代PPP产生于英国,世界上第一条城市轨道交通也产生于英国。早在1863年,世界上第一条轨道交通投入运营,当时是英国大都会铁路公司投资建设的。我们国家第一条轨道交通是北京地铁1号线一期工程,当时1965年7月1日奠基仪式,朱德、邓小平等国家领导人参加了奠基仪式。


截止到2015年底,我国大陆地区26个城市开通了城市轨道交通运营。我把轨道交通规模进行了汇总:这26个城市已经开通116条线路,运营里程去年底合计3618公里,这里面涉及到地铁、地上、高架以及车站,现在已有2200多个车站。轨道交通是广义概念,涉及七种常见制式,主要是地铁,占整个轨道交通里程的比例达到73%;除了地铁,还涉及有轨电车、轻轨等其他制式。


目前,轨道交通在我国很多城市方兴未艾。截止到去年底已经有41个城市正在建设轨道交通,建设里程4400多公里,这里面地铁达到3790公里。从投资规模上看,4400多公里轨道交通,按照可行性研究批复,总投资规模达到2.6万亿元!投资规模非常庞大!


从规划角度看,我国已有44个城市的轨道交通规划获得批复。其中41个城市获得国家发改委批复,最后一个城市是安徽芜湖,今年2月获得批复;加上3个地方政府的批复,共有44个城市已规划建设轨道交通。这44个城市规划线路总规模4700多公里,总投资达到2.4万亿元。在“十三五”期间,我国规划总投资规模约2.4万亿元,其中投资超过1000亿的城市有六个,分别是北京、上海、深圳、成都、苏州、青岛。这六个城市规划线路投资合计10268亿元。“十三五”期间,我国规划建设线路将超过3000公里,预计“十三五”末,总线路规模达到6600公里以上。


地铁这个行业投资造价非常高。从我们做过的地铁项目实践看,每公里造价平均7-8亿元,低于7亿元非常少,一条线路至少二、三十公里,所以轨道交通一条线的投资差不多200亿元。这样巨大的投资规模,完全依靠政府解决是不可能的。我国过去地铁行业的发展,特别在“十二五”期间轨道交通的快速发展很大程度上得益于我们采用PPP模式,引入社会资本参与投资建设。


国家发改委去年5月份发布了PPP第一批项目库,有1043个项目,其中轨道交通投资规模超过5000亿元;财政部门有一个PPP综合信息平台,根据今年3月份发布的PPP项目信息,总投资8万多亿元,其中轨道交通投资约占12%,近1万亿元。所以,城市轨道交通投资规模非常大,必须依靠社会资本的参与,采用PPP模式推进轨道交通,国家鼓励这种方式,很多地方政府也愿意采用这种模式。



二、轨道交通为何需要不断地进行投资和补贴:八大因素使然



从PPP付费机制分类而言,轨道交通行业属于典型的准经营类项目。项目投资需要获得回报,这个回报收入来源无非三方面:一是票务收入;二是非票收入,包括广告、通讯、商业等资源性经营收入;三是政府补贴。轨道交通项目仅仅依靠票务收入和非票收入,几乎是不可能收回投资和成本的,几乎不可能达到社会资本方投资可接受的最低回报率。为了保证财务可行性,必须要政府补贴,国内还没有哪座城市、哪条轨道采用PPP模式不需要政府补贴!


对于准经营PPP项目,政府需要补贴可行性缺口。为什么有缺口?为什么要补贴?补贴资金用来干什么?在座很多人也从事相关工作,我们从自己实践的相关轨道交通咨询案例,将轨道交通补贴的原因归纳为八个方面。


第一个方面是经营资金短缺。主要是经营收入减经营成本,如果入不敷出导致现金流短缺,需要政府补贴。


第二、第三方面都涉及借款,分别是本金偿还,以及利息偿还


第四个方面是新增车辆投资。轨道交通与其他交通项目部一样,在项目初期、近期和远期,客流是变化的。随着客流的逐渐培育,相应增加车辆是必不可少的,车辆投资在运营过程中需要实时追加。


第五个方面是设备更新改造投资。随着建设和运行,设备需要折旧,在折旧摊销结束时需要进行更新改造。


第六个方面涉及到车辆架修与大修。车辆五年架修、十年大修,这是属于大额支出,在正常折旧中,不包括这块费用。


第七个方面主要是公用设施的投资分摊。我们城市建设轨道交通一般都是线网,比如说指挥中心负责统一调度,我们建设某一条线路在投资建设中,需要对这类公用设施进行相关投入与投资分摊。


最后一点是不可抗力的损失弥补。在建设运营过程中,如果发生不可抗力,例如发生地震,对洞体造成破坏需要追加投资或更新改造。


这八个方面都是在导致轨道交通建设和运营过程中,需要不断地进行投资和补贴的主要因素。



三、为何需要创新:常见轨道交通补贴模式有优势但均有不足



我国轨道交通补贴模式及其测算,是轨道交通PPP项目中最核心、最难把握的问题。目前,全国40多个城市的轨道交通规划建设,大干快上。从运营补贴模式看,我们认为主要有四种补贴模式。


第一个是所谓的协议票价法或者影子票价法。典型是北京地铁4号线,还有杭州地铁1号线等,中咨公司对这个特许经营项目进行了核准评估等,它们都采用协议票价法。


第二是车公里运营服务费。最近几年也在进行探索。去年我们在评估乌鲁木齐地铁2号线PPP项目前期论证时,对这种模式进行了探索与讨论。


第三个是财政部21号文,也就是《财政承受能力指引》中提出的补贴通用公式。我们在负责呼和浩特轨道交通1号线PPP项目总体咨询时,就采用了财政部21号文推荐的准经营性项目补贴公式。


今天,我想针对国内现有轨道交通补贴,包括现在正在做的PPP项目主要补贴模式,对其优势和不足,谈谈我们的想法。


先谈第一种补贴模式――协议票价法的优劣势。这是国内最常见的补贴模式。这种模式是指政府为了满足社会资本最低投资回报要求,由政府和社会资本方通过协商手段,计算出一个理论上的合理票价作为协议票价,这个价格比实际价格要高,实际价格与协议票价的差价需要补贴。这个模式优势明显,浅显易懂,国内大部分城市都采用这种补贴模式,应用案例比较多。这种模式的不足是政府的补贴与项目的实际资金需求是脱节的。我们知道,在轨道交通项目中,开始运营阶段客流相对不足,政府按照协议票价法补贴也相对较少,但是这时候从项目本身来说最需要进行补贴,因为还本付息压力最大,而这时候政府按照协议票价的补贴反而少,所以导致政府补贴额度不能满足项目的实际需求。


第二种是车公里服务费模式。我们认为这有利于节约成本,但项目总是要考虑投入和产出两方面,要考核其利润或收益。仅仅考核成本很显然是不足的。更重要的是,轨道交通项目运行成本构成复杂,车公里成本究竟多少合理,不同城市不同运营商差异也很大,难以有一个统一标准。


第三点我们前面说的财政部21号文提出的补贴公式。财政部去年提出的补贴公式有它的好处,公式比较简单,同时按照这一个公式计算的各年补贴也相对平稳。但这种模式与协议调价法一样,不能准确反映轨道交通项目资金投入特点,与项目实际的现金流缺口是脱节的。我们在呼和浩特轨道交通PPP项目咨询时采用了这一种模式,当时我担任项目负责人,根据我们自己的切身体会,感觉到这种补贴公式是不完美的,集中表现中:将项目可行性缺口与社会投资人合理收益、动态计算与静态计算混在一块,经济学难以解释,更重要的是与项目实际资金缺口脱节。



四、为何推介基于现金流补贴模式:动态的、激励的、关注合理回报的



现在我想向大家介绍的是我们提出的基于现金流补贴模式。这是我们中咨在福州地铁2号线PPP项目咨询时创新采用的模式。这个福州地铁2号线,我也是PPP项目咨询负责人。这种现金流补贴分为两大部分。第一部分是项目可行性缺口补贴,我们叫GAP,是英文全称Government Aid for Project的缩写;第二部分是社会投资人合理补贴,我们叫做ROS,是英文全称Return on Social Investment的缩写。


下面,我简要地介绍这种基于现金流的创新补贴模式。


第一部分GAP是指可行性缺口补贴。国家发改委、财政部经常提出可行性缺口这个问题,但是究竟什么是可行性缺口,一直没有一个明确定义。从我们专业角度说,所谓可行性缺口,主要是指在项目财务计划性流量表中,包括经营活动净现金流、投资活动净现金流和融资活动净现金流,这三项加起来的净现金流,每年都进行叠加,形成累计净现金流;如果累计净现金流出现负数时,这个项目的资金链要断裂,这就亟需政府补贴。所以,我们所说的可行性缺口补贴,主要是指财务计划现金流量表中的累计净现金流出现负值时的缺口。


第二部分ROS是指社会投资人合理回报补贴。对于轨道交通项目来说,社会资本投资合理回报,我们无论是政府还是社会资本方都很关注,尤其社会资本方,这是关注的核心问题。有回报,而且达到一定回报率才愿意投资,这是理性投资。从专业角度说,社会资本回报率一般是指社会资本的内部收益率。对于轨道交通项目,在收益分配时常常是同股不同权,因此其回报率一般是指社会资本方内部收益率而不是项目资本金内部收益率。


对于社会资本方内部收益率,一般根据社会资本方现金流量表进行分析计算。其现金流入是社会资本方分得的利润。在正常情况下,如果没有足够补贴,轨道交通项目可能在较长时间根本没有利润!社会资本方在较长时间内几乎无利润可分!这一种情况下,我们设置了社会资本方的回报,不是指项目的实际利润,而是我们前面所说的项目财务计划性流量表中的经营活动净现金流!


我们认为,在轨道交通项目正常投资建设以后,进入特许经营期,项目还本付息、车辆追加投资和大架修、设备折旧更新等支出,该多少就多少,与经营好坏没有多大直接关系。因此,轨道交通项目投资和融资活动的净现金流是相对固定的,考核PPP项目经营业绩主要看其经营活动净现金流。我们提出,当PPP项目经营活动净现金流出现正值时,即经营现金流入大于流出,社会资本方就可以获得回报。我们将社会资本方现金流量表中的现金流入相“利润”加了引号,不是指项目正常自负盈亏的实际可分的税后利润,而是项目经营活动的部分净现金流。


在社会资本方现金流量表中,现金流出主要是社会资本方的资本金投入。各年的现金流入减现金流出,可以得到社会资本方各年的投资净现金流,从而获得社会资本方内部收益率。通过调整PPP项目经营活动净现金流的分配比例,使其满足社会资本方要求的最低回报率。


在不考虑激励条件下,将GAP和ROS加入到项目财务计划现金流量表中。其目标是什么?至少让项目财务现金流量表最后一行的各年累计净现金流不出现负值。


概括而言,基于现金流的补贴共有两个目标:一是满足财务现金流量表各年累计净现金流不出现负值,二是满足社会资本方的最低内部收益率,这就是我们创新的补贴模式。


我们认为,PPP项目补贴不应固定不变,社会投资人的回报率也不应是固定不变,必须与考核机制结合起来,与项目绩效挂钩,这种绩效考核需要综合考虑建设期绩效和运营期绩效。政府与社会资本方在每年结算实际该拿多少钱补贴的时候,必须考虑项目公司和社会资本方实际经营得失,包括各方违约情况。将奖惩因素综合起来,就是社会资本方最终应得的合理回报。



五、轨道交通项目补贴机制的五点建议



最后我介绍一下轨道交通项目补贴机制建设的五点建议:


一是补贴所得税减免机制。政府补贴所得税是准经营PPP项目的很重要问题。不管采用什么补贴模式,各方都很关注一个问题,即补贴所得税减免问题。我们知道,补贴来自政府补贴,按照现行会计准则,社会资本方获得回报一般是在税后利润中进行分红,先交税再分红,而所得税又返还给了政府。政府补贴反过来还要缴税,这是资金内部循环,这在一定程度上虚增了GDP。


二是全生命周期绩效考核机制。我们认为,PPP项目应该建立全生命周期考核机制。项目前期制定考核目标,在建设和运营过程当中要跟踪进行评价,事后进行后评价,将政府的付费、使用者付费与项目绩效评价进行挂钩。


三是客流风险分配机制。其实,不仅是轨道交通,几乎所有的交通项目,客流都是最重要风险,是各方很关心的主要风险。我前面说过,交通项目客流是一个培育过程。PPP项目风险分配时需要注意客流的属性,它不是简单取决于项目公司经营好坏或努力情况,在较大程度更加取决于城市的人口结构和分布,以及经济社会发展的水平。轨道交通项目,尤其是城市的第一条轨道交通线路,无论经营者如何努力,客流可能在较长时间内难以达到设计流量。很多单位在分配轨道交通客流风险时,喜欢设计保底客流,这个实际不太合理。在项目初期或近期的较长时间内客流低于预期,按照正常的客流或保底客流不能分配利润,实际经营利润可能长期是负的。这时候可以设计预付机制。我们在做福州地铁PPP项目咨询时,按照社会资本方的实际资本金投入情况,在项目初期按照一定的资金成本利率提前给予社会资本方的适当补偿,让其提前获得一定比例的回报。在整个项目生命周期,保持社会资本方一个相对合理的回报率,并提前给社会资本方一定比例的回报,这种设计一方面减少了后期财政补贴支出压力,另一个方面激励社会资本方提升管理,改善经营活动净现金流。


四是超额收益分享机制。在轨道交通生命周期中,客流是在变化的,尤其后期形成线网后客流会发生较大变化。在项目初期,社会资本方优先获得回报,对于准经营项目是必要的。随着客流的增加,政府出资人代表也要参与收益分配。我们知道很多轨道交通项目分为A资产和B资产,B资产经常纳入PPP范围,A资产由政府负责投资,如果政府方收益分配与社会资本方的收益分配达到同等收益率,项目还有收益待分配,A资也应参与收益分配,毕竟A、B资产都是项目完整组成部分,不能说A资产投资任何情况下都不参与收益分配。只有在上述三种情况都获得相同的合理回报时,项目超额收益才真正按照同股同权进行分配。


最后是运营补贴预算机制。轨道交通项目投资非常巨大,特许经营期很长,投资收益不是很高,政府和社会资本方必须要建立长期互信机制。政府将把PPP项目补贴纳入财政预算,列入在中长期财政预算规划,并向人大报告审核。这有利于提高轨道交通PPP项目补贴到位的可靠性,增加社会资本方对于政府的信任,有利于让轨道交通PPP项目早日落实,提高公共服务水平。


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